Steuergesetzgebung im Vermittlungsausschuss

Im Jahre 2004 vorgenommene Änderun­gen des Bier­s­teuerge­set­zes und des Einkom­men­steuerge­set­zes sowie 1999 vorgenommene Änderun­gen des Kör­per­schaft­s­teuerge­set­zes sind ver­fas­sungswidrig. Grund sind in bei­den Fällen den Ver­mit­tlungsauss­chuss betr­e­f­fende Män­gel im Geset­zge­bungsver­fahren.

Steuergesetzgebung im Vermittlungsausschuss

Nach Auf­fas­sung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts hat der Ver­mit­tlungsauss­chuss, auf dessen Vorschlag die betr­e­f­fend­en Änderun­gen vorgenom­men wur­den, seine ihm durch das Grundge­setz eingeräumten Kom­pe­ten­zen über­schrit­ten. Der Ver­mit­tlungsauss­chuss darf eine Änderung, Ergänzung oder Stre­ichung der vom Bun­destag beschlosse­nen Vorschriften nur vorschla­gen, wenn und soweit dieser Eini­gungsvorschlag im Rah­men des ihnen zugrun­deliegen­den Geset­zge­bungsver­fahrens verbleibt. Wird der Anrufungsauf­trag auf einzelne Vorschriften begren­zt, muss der Ver­mit­tlungsauss­chuss zudem die übri­gen Regelun­gen des vom Bun­destag beschlosse­nen Geset­zes als endgültig hin­nehmen. In dem die Vor­la­gen 2 BvL 4/11, 2 BvL 5/11 und 2 BvL 4/13 betr­e­f­fend­en Geset­zge­bungsver­fahren kon­nte das soge­nan­nte Koch/Stein­brück-Papi­er auf­grund der Art sein­er Ein­führung und sein­er Behand­lung im par­la­men­tarischen Ver­fahrens­gang keine Grund­lage für die vom Ver­mit­tlungsauss­chuss vorgeschla­ge­nen Änderun­gen des Bier­s­teuerge­set­zes und des Einkom­men­steuerge­set­zes sein. Bei der Änderung des Kör­per­schaft­s­teuerge­set­zes betr­e­f­fend umwand­lungss­teuer­rechtliche Über­nah­megewinne1 über­schritt der Ver­mit­tlungsvorschlag sowohl den Rah­men des Geset­zge­bungsver­fahrens als auch die Gren­zen des Anrufungs­begehrens, das nur die Besteuerung von Erträ­gen aus Kap­i­tallebensver­sicherun­gen betraf.

Haushaltsbegleitgesetz 2004[↑]

Das Haushalts­be­gleit­ge­setz 2004 beruht auf einem Geset­zen­twurf der Bun­desregierung, der vor allem wesentliche Ele­mente des Haushaltssta­bil­isierungskonzeptes 2003 der Bun­desregierung, unter anderem den Abbau von Sub­ven­tio­nen, umset­zen sollte. Der Entwurf wurde im ersten Durch­gang vom Bun­desrat abgelehnt. Zeit­gle­ich erar­beit­ete eine Arbeits­gruppe unter Leitung der Min­is­ter­präsi­den­ten der Län­der Hes­sen und Nor­drhein-West­falen, Roland Koch und Peer Stein­brück, das soge­nan­nte Koch/Stein­brück-Papi­er, das einen umfassenden Sub­ven­tion­s­ab­bau vor­sah und am 30.09.2003 veröf­fentlicht wurde. Das 61 Seit­en sowie einen Anhang von weit­eren 52 Seit­en umfassende Papi­er enthielt im Wesentlichen Lis­ten von – im Einzel­nen nach den geset­zlichen Vorschriften benan­nten – Steuervergün­s­ti­gun­gen und von Finanzhil­fen, die grund­sät­zlich pauschal um jew­eils 12 % gekürzt wer­den soll­ten. Zu den Vorschlä­gen zählte die Erhöhung der ermäßigten Bier­s­teuer­sätze für kleinere Brauereien in § 2 Abs. 2 Sätze 1 und 4 Bier­StG sowie die (weit­ere) Begren­zung des Betrieb­skosten­abzugs von Bewirtungsaufwen­dun­gen durch Her­ab­senkung der in § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 Satz 1 EStG geregel­ten Quote von 80 % der angemesse­nen und nachgewiese­nen Aufwen­dun­gen auf 70 %. In der ersten Beratung des Haushalts­be­gleit­ge­set­zes 2004 im Deutschen Bun­destag am 9.09.2003 wur­den die Vorschläge des Koch/Stein­brück-Papiers in abstrak­ter Form ange­sprochen, ohne dass das Bier­s­teuerge­setz oder Änderun­gen des Einkom­men­steuerge­set­zes betr­e­f­fend die Abzugs­fähigkeit von Bewirtungsaufwen­dun­gen erwäh­nt wur­den. Die Geset­zesvor­lage wurde fed­er­führend dem Haushalt­sauss­chuss und mit­ber­a­tend dem Finan­zauss­chuss des Deutschen Bun­destages zugewiesen. In den Sitzun­gen sowohl des Haushalt­sauss­chuss­es als auch des Finan­zauss­chuss­es am 15.10.2003 stell­ten Min­is­ter der Län­der Nor­drhein-West­falen und Hes­sen die Vorschläge der Arbeits­gruppe Koch/Steinbrück teil­weise vor; sie bat­en darum, diese in die Beratun­gen des Geset­zen­twurfs miteinzubeziehen. Bei­de Auss­chüsse sprachen sich dafür aus, den Geset­zen­twurf in zum Teil geän­dert­er Fas­sung, jedoch ohne Berück­sich­ti­gung des Koch/Stein­brück-Papiers anzunehmen. In der zweit­en und drit­ten Beratung des Deutschen Bun­destages zum Haushalts­be­gleit­ge­setz 2004 am 17.10.2003 wur­den die Vorschläge zum Sub­ven­tion­s­ab­bau der Min­is­ter­präsi­den­ten von Hes­sen und Nor­drhein-West­falen zwar erwäh­nt, einzelne Punk­te des Papiers aber nicht erörtert. Der Geset­zen­twurf wurde in zweit­er Beratung sowie in der Schlussab­stim­mung in der Auss­chuss­fas­sung angenom­men. Der Bun­desrat ver­langte im zweit­en Durch­gang die Ein­beru­fung des Ver­mit­tlungsauss­chuss­es mit dem Ziel, das Gesetz grundle­gend zu über­ar­beit­en und die Vorschläge der Min­is­ter­präsi­den­ten Koch und Stein­brück in den Geset­zen­twurf einzubeziehen. Der Ver­mit­tlungsauss­chuss einigte sich am 16.12 2003 unter anderem auf einen dem Koch/Stein­brück-Papi­er entsprechen­den Vorschlag zu Änderun­gen der Bier­s­teuer-sätze sowie der Abzugs­fähigkeit von Bewirtungsaufwen­dun­gen; die Beschlussempfehlung des Ver­mit­tlungsauss­chuss­es wurde in der Sitzung des Deutschen Bun­destages am 19.12 2003 angenom­men. Der Bun­desrat stimmte dem Gesetz am 29.12 2003 zu. Das Gesetz wurde am 31.12 2003 im Bun­des­ge­set­zblatt verkün­det und trat am 1.01.2004 in Kraft.

Steuerbereinigungsgesetz 1999[↑]

Das Steuer­bere­ini­gungs­ge­setz 19992 geht auf inhalts­gle­iche Geset­zen­twürfe der Koali­tions­frak­tio­nen und der Bun­desregierung zurück, die in ins­ge­samt 25 Artikeln Änderun­gen divers­er steuer­lich­er Vorschriften enthiel­ten. Der fed­er­führende Finan­zauss­chuss des Bun­destages emp­fahl, die Regelung des § 23 Abs. 2 Satz 5 Kör­per­schaft­s­teuerge­setz (BVer­fGtG) 1999 einzufü­gen. Dadurch sollte ver­hin­dert wer­den, dass über die Umwand­lung ein­er Kap­i­talge­sellschaft in eine Per­so­n­enge­sellschaft, an der Kap­i­talge­sellschaften als Gesellschafter beteiligt sind, eine nicht gewollte Steuer­ent­las­tung dadurch ein­tritt, dass die Mut­terge­sellschaft die mit dem Steuer­satz von 45 % bere­its von der Tochterge­sellschaft entrichtete Kör­per­schaft­s­teuer anrech­nen kann, obwohl sie den mit dem Formwech­sel erziel­ten Gewinn nur mit dem niedrigeren Steuer­satz von 40 % ver­s­teuern muss (soge­nan­ntes “Her­ab­schleusen” der Kör­per­schaft­s­teuer­be­las­tung). Eine beson­dere Regelung zum zeitlichen Anwen­dungs­bere­ich der vorgeschla­ge­nen Ergänzung emp­fahl der Finan­zauss­chuss nicht. Nach dem Geset­zen­twurf sollte die Neu­fas­sung des Kör­per­schaft­s­teuerge­set­zes erst­mals für den Ver­an­la­gungszeitraum 2000 gel­ten. Damit verblieb eine zeitliche Lücke, da der Kör­per­schaft­s­teuer­satz bere­its zum 1.01.1999 von 45 % auf 40 % gesenkt wor­den war und damit die Möglichkeit des Her­ab­schleusens der Kör­per­schaft­s­teuer­be­las­tung ab diesem Zeit­punkt bestanden hätte, der von dem Finan­zauss­chuss vorgeschla­gene § 23 Abs. 2 Satz 5 BVer­fGtG 1999 aber erst ein Jahr später gel­ten sollte. Der Bun­destag ver­ab­schiedete das Steuer­bere­ini­gungs­ge­setz 1999 in der vom Finan­zauss­chuss emp­fohle­nen Fas­sung, ohne dass die Ergänzung von § 23 Abs. 2 BVer­fGtG 1999 um einen neuen Satz 5 in den umfan­gre­ichen par­la­men­tarischen Debat­ten aus­drück­lich ange­sprochen wurde. Der Bun­desrat behan­delte das Steuer­bere­ini­gungs­ge­setz 1999 im zweit­en Durch­gang eben­falls ohne nähere Auseinan­der­set­zung mit den vorge­se­henen Änderun­gen des Kör­per­schaft­s­teuerge­set­zes. Er ver­langte die Ein­beru­fung des Ver­mit­tlungsauss­chuss­es mit dem Ziel, in Art. 1 StBere­inG 1999 die Nr. 6, 10, 15a und 30 Buch­stabe f – hier­bei han­delte es sich um Änderun­gen des Einkom­men­steuerge­set­zes betr­e­f­fend die Besteuerung der Erträge von Kap­i­tallebensver­sicherun­gen – zu stre­ichen.

Die Beschlussempfehlung des Ver­mit­tlungsauss­chuss­es sah zum einen die Stre­ichung der Vorschriften zur Besteuerung von Erträ­gen aus Kap­i­tallebensver­sicherun­gen vor, wegen der­er der Ver­mit­tlungsauss­chuss ein­berufen wor­den war. Zum anderen fan­den sich darin zahlre­iche weit­ere Änderun­gen und Ergänzun­gen des Steuer­bere­ini­gungs­ge­set­zes 1999, die unter­schiedliche Regelungs­bere­iche betrafen und keinen sach­lichen Bezug zur Besteuerung von Kap­i­tallebensver­sicherun­gen aufwiesen. In den Erörterun­gen des Ver­mit­tlungsauss­chuss­es waren sie als “tech­nis­che Änderun­gen” beze­ich­net wor­den, auf die man sich in nicht pro­tokol­lierten Gesprächen geeinigt habe. Hierzu zählte die Ein­fü­gung der Vorschrift des § 54 Abs. 9 Satz 1 BVer­fGtG 1999, nach dessen Regelung § 23 Abs. 2 Satz 5 BVer­fGtG 1999 bere­its für den Ver­an­la­gungszeitraum 1999 anzuwen­den war. Der Bun­destag nahm die Beschlussempfehlung des Ver­mit­tlungsauss­chuss­es am 16.12 1999 an. Der Bun­desrat stimmte dem Gesetz in der geän­derten Fas­sung zu. Das Gesetz wurde am 29.12 1999 im Bun­des­ge­set­zblatt verkün­det.

Die Richtervorlagen[↑]

Den Ver­fahren liegen Kla­gen von Steuerpflichti­gen zugrunde, die durch das Steuer­bere­ini­gungs­ge­setz 1999 beziehungsweise das Haushalts­be­gleit­ge­setz 2004 belastetet wur­den. Eine Vor­lage des Bun­des­fi­nanzhofs3 bet­rifft die Frage, ob die Vorschrift des § 54 Abs. 9 Satz 1 BVer­fGtG 1999 in der Fas­sung des StBere­inG 1999 in formell ver­fas­sungsmäßiger Weise zus­tande gekom­men ist. Zwei weit­ere Vor­la­gen des Bun­des­fi­nanzhofs4 haben die Erhöhung der ermäßigten Bier­s­teuer­sätze für kleinere Brauereien zum Gegen­stand. Die Vor­lage des Finanzgerichts Baden-Würt­tem­berg5 bet­rifft die formelle Ver­fas­sungsmäßigkeit von § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 Satz 1 EStG in der Fas­sung des Haushalts­be­gleit­ge­set­zes 2004, durch den der Betrieb­skosten­abzug von Bewirtungsaufwen­dun­gen weit­er begren­zt wurde.

Die Kompentenzen des Vermittlungsausschusses[↑]

Die Kom­pe­ten­zen des Ver­mit­tlungsauss­chuss­es (Art. 77 Abs. 2 GG) und ihre Gren­zen sind in der Ver­fas­sung nicht aus­drück­lich geregelt. Sie ergeben sich aber aus sein­er Funk­tion und Stel­lung in dem gemäß dem Grundgedanken des Art.20 Abs. 2 GG durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 42 Abs. 1 Satz 1 und Art. 77 ff. GG aus­gestal­teten Geset­zge­bungsver­fahren und sind in der Recht­sprechung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts gek­lärt.

Der Ver­mit­tlungsauss­chuss hat kein eigenes Geset­zesini­tia­tivrecht, son­dern ver­mit­telt zwis­chen den zuvor par­la­men­tarisch berate­nen Regelungsalter­na­tiv­en. Seine Ein­rich­tung zielt auf die Aushand­lung von Kom­pro­mis­sen zwis­chen den geset­zgeben­den Kör­per­schaften, indem die für ein konkretes Geset­zge­bungsvorhaben maßge­blichen poli­tis­chen Mei­n­un­gen zum Aus­gle­ich gebracht wer­den. Er ist darauf beschränkt, auf der Grund­lage des Geset­zes­beschlusses und des vorheri­gen Geset­zge­bungsver­fahrens Änderungsvorschläge zu erar­beit­en, die sich im Rah­men der par­la­men­tarischen Zielset­zung des Geset­zge­bungsvorhabens und zugle­ich inner­halb der durch das Anrufungs­begehren gesteck­ten Gren­zen bewe­gen und die jeden­falls im Ansatz sicht­bar gewor­de­nen poli­tis­chen Mei­n­ungsver­schieden­heit­en zwis­chen Deutschem Bun­destag und Bun­desrat aus­gle­ichen. Es geht dage­gen nicht um eine nochma­lige freie Beratung des Geset­zge­bungsvorschlages, zu dem diese unter­schiedliche Posi­tio­nen ein­genom­men haben.

Die Kom­pe­ten­zverteilung im Ver­hält­nis zwis­chen den Geset­zge­bung­sor­ga­nen weist dem Deutschen Bun­destag die entschei­dende Funk­tion im Geset­zge­bungsver­fahren zu: Die Bun­des­ge­set­ze wer­den nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG vom Bun­destag beschlossen. Der Bun­desrat ist demge­genüber auf die Mitwirkung bei der Geset­zge­bung des Bun­des beschränkt (Art. 50 GG); er kann durch einen Ein­spruch oder die Ver­weigerung ein­er erforder­lichen Zus­tim­mung Ein­fluss auf die Geset­zge­bung nehmen. Der Ver­mit­tlungsvorschlag ist deshalb inhaltlich und for­mal an den durch den Deutschen Bun­destag vorgegebe­nen Rah­men gebun­den. Der Vorschlag muss dem Bun­destag auf­grund der dort geführten Debat­te zurechen­bar sein; dieser muss den Vorschlag auf der Grund­lage sein­er Debat­te über ihm vor­liegende Anträge und Stel­lung­nah­men als ein ihm zuzurech­nen­des und von ihm zu ver­ant­wor­tendes Ergeb­nis seines par­la­men­tarischen Ver­fahrens erken­nen und anerken­nen kön­nen. Es sind nur diejeni­gen Umstände zu berück­sichti­gen, die im maßge­blichen Geset­zge­bungsver­fahren selb­st liegen. Die Reich­weite eines Ver­mit­tlungsvorschlags ist deshalb durch diejeni­gen Regelungs­ge­gen­stände begren­zt, die bis zur let­zten Lesung im Bun­destag in das jew­eilige Geset­zge­bungsver­fahren einge­führt waren. Auch wenn diese Ein­führung in das Ver­fahren nicht in Form eines aus­for­mulierten Geset­zen­twurfs erfol­gt sein muss, so muss der Regelungs­ge­gen­stand, der zur Grund­lage eines Vorschlags im Ver­mit­tlungsauss­chuss wer­den kann, doch in so bes­timmter Form vorgele­gen haben, dass seine sach­liche Trag­weite dem Grunde nach erkennbar war.

Die ver­fas­sungsrechtlichen Rechte der Abge­ord­neten, die aus ihrem in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ver­ankerten Sta­tus fol­gen, umfassen nicht nur das Recht, im Deutschen Bun­destag abzus­tim­men, son­dern auch das Recht zu berat­en. Grund­lage ein­er sin­nvollen Beratung muss dabei eine hin­re­ichende Infor­ma­tion des Abge­ord­neten über den Beratungs­ge­gen­stand sein. Voraus­set­zung für das Auf­greifen eines Regelungs­ge­gen­standes durch den Ver­mit­tlungsauss­chuss ist daher, dass die betr­e­f­fend­en Anträge und Stel­lung­nah­men im Geset­zge­bungsver­fahren vor dem Geset­zes­beschluss bekan­nt gegeben wor­den sind und grund­sät­zlich alle Abge­ord­neten die Möglichkeit hat­ten, diese zu erörtern, Mei­n­un­gen zu vertreten, Regelungsalter­na­tiv­en vorzustellen und hier­für eine Mehrheit im Par­la­ment zu suchen. Diese Möglichkeit wird ver­schlossen, wenn Regelungs­ge­gen­stände erst nach der let­zten Lesung des Bun­destages in das Geset­zge­bungsver­fahren einge­führt wer­den.

Der Grund­satz der Par­la­mentsöf­fentlichkeit nach Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG ist ein wesentlich­es Ele­ment des demokratis­chen Par­la­men­taris­mus. Öffentlich­es Ver­han­deln von Argu­ment und Gege­nar­gu­ment, öffentliche Debat­te und öffentliche Diskus­sion sind wesentliche Ele­mente des demokratis­chen Par­la­men­taris­mus. Das im par­la­men­tarischen Ver­fahren gewährleis­tete Maß an Öffentlichkeit der Auseinan­der­set­zung und Entschei­dungssuche eröffnet Möglichkeit­en eines Aus­gle­ichs wider­stre­i­t­en­der Inter­essen und schafft die Voraus­set­zun­gen der Kon­trolle durch die Bürg­er. Entschei­dun­gen von erhe­blich­er Trag­weite muss deshalb grund­sät­zlich ein Ver­fahren voraus­ge­hen, das der Öffentlichkeit Gele­gen­heit bietet, ihre Auf­fas­sun­gen auszu­bilden und zu vertreten, und das die Volksvertre­tung dazu anhält, Notwendigkeit und Umfang der zu beschließen­den Maß­nah­men in öffentlich­er Debat­te zu klären. Kön­nte sich der Ver­mit­tlungsauss­chuss von der Grund­lage des Geset­zes­beschlusses und des vorheri­gen Geset­zge­bungsver­fahrens lösen, so würde der von Ver­fas­sungs wegen gebotene Zusam­men­hang zwis­chen der öffentlichen Debat­te im Par­la­ment und der späteren Schlich­tung zwis­chen den an der Geset­zge­bung beteiligten Ver­fas­sung­sor­ga­nen zulas­ten der öffentlichen Beobach­tung des Geset­zge­bungsver­fahrens aufgelöst. Denn der Ver­mit­tlungsauss­chuss tagt im Inter­esse der Effizienz sein­er Arbeit unter Auss­chluss der Öffentlichkeit und muss seine Empfehlun­gen nicht unmit­tel­bar vor der Öffentlichkeit ver­ant­worten.

Durch das Anrufungs­begehren kann der Ver­mit­tlungsauf­trag inner­halb des Rah­mens des bish­eri­gen Geset­zge­bungsver­fahrens weit­er eingeschränkt wer­den. Das Grundge­setz ver­hält sich nicht zum zuläs­si­gen Inhalt eines Anrufungs­begehrens; es lässt auch weite Anrufungs­begehren zu, die ein het­ero­genes Artikelge­setz ins­ge­samt in Bezug nehmen. Wird der Anrufungsauf­trag indes präzise gefasst und auf einzelne Vorschriften begren­zt, muss der Ver­mit­tlungsauss­chuss die übri­gen Regelun­gen des vom Bun­destag beschlosse­nen Geset­zes als endgültig hin­nehmen. Dem Ver­mit­tlungsauss­chuss ist der eigen­ständi­ge Zugriff auf Geset­zesteile, auf die sich das Anrufungs­begehren nicht erstreckt, ver­wehrt. Er wird nicht kraft ein­er autonomen Stel­lung im Geset­zge­bungsver­fahren tätig, son­dern empfängt seinen Auf­trag im Rah­men des Legit­i­ma­tion­s­grun­des und der Gren­zen des Anrufungs­begehrens.

Die aufgezeigten Schranken schließen die Kor­rek­tur von im Geset­zes­beschluss enthal­te­nen offen­sichtlichen Unrichtigkeit­en jen­seits der dem Ver­mit­tlungsauss­chuss dadurch gesteck­ten Gren­zen nicht aus. Allerd­ings ist eine solche Kor­rek­tur wegen des den geset­zgeben­den Kör­per­schaften zuk­om­menden Anspruchs auf Achtung und Wahrung der allein ihnen zuste­hen­den Kom­pe­tenz, den Inhalt von Geset­zen zu bes­tim­men, nur in sehr engen Gren­zen zuläs­sig. Sie beschränkt sich auf offen­sichtliche Unrichtigkeit­en. Dabei kann sich eine offen­sichtliche Unrichtigkeit nicht allein aus dem Norm­text, son­dern ins­beson­dere auch unter Berück­sich­ti­gung des Sinnzusam­men­hangs und der Mate­ri­alien des Geset­zes ergeben. Maßgebend ist, dass mit der Berich­ti­gung nicht der rechtlich erhe­bliche Gehalt der Norm und mit ihm seine Iden­tität ange­tastet wird.

Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts[↑]

Nach diesen Maßstäben sind die durch das Haushalts­be­gleit­ge­setz 2004 vorgenomme­nen Änderun­gen von § 2 Abs. 2 Sätze 1 und 4 Bier­StG sowie § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 Satz 1 EStG nicht in formell ver­fas­sungsmäßiger Weise zus­tande gekom­men.

Die Art und Weise der Ein­bringung des Koch/Stein­brück-Papiers in das par­la­men­tarische Ver­fahren des Deutschen Bun­destages und seine Behand­lung in dessen Auss­chüssen sowie im Plenum eröffneten dem Ver­mit­tlungsauss­chuss nicht die Kom­pe­tenz, die in Rede ste­hen­den Änderun­gen in den Ver­mit­tlungsvorschlag aufzunehmen. Der Vorschlag des Ver­mit­tlungsauss­chuss­es, die Ermäßi­gung der Bier­s­teuer für kleinere Brauereien zu kürzen (§ 2 Abs. 2 Sätze 1 und 4 Bier­StG 1993) und die Quote der steuer­lichen Abziehbarkeit von Bewirtungsaufwen­dun­gen zu reduzieren (§ 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 Satz 1 EStG), kann dem Bun­destag nicht auf­grund ein­er dort geführten Debat­te zugerech­net wer­den. Die Änderung der Bier­s­teuer­sätze und die Absenkung der Abzugs­fähigkeit von Bewirtungsaufwen­dun­gen sind im Geset­zge­bungsver­fahren vor dem Geset­zes­beschluss des Bun­destages nicht in ein­er Weise bekan­nt gegeben wor­den, die den Abge­ord­neten in Wahrnehmung ihrer ihnen auf­grund ihres freien Man­dats obliegen­den Ver­ant­wor­tung die Möglichkeit gegeben hätte, diese zu erörtern, Mei­n­un­gen zu vertreten, Regelungsalter­na­tiv­en vorzustellen und hier­für in dem öffentlichen par­la­men­tarischen Ver­fahren eine Mehrheit zu suchen. Das Koch/Stein­brück-Papi­er war – nicht nur in Bezug auf die vorgeschla­gene Kürzung von Finanzhil­fen6, son­dern auch in Bezug auf die hier zu beurteilen­den Vorschläge zum Abbau von Steuervergün­s­ti­gun­gen – nach der Art sein­er Ein­bringung und Behand­lung im Bun­destag nicht auf par­la­men­tarische Beratung angelegt, son­dern hat­te das Ziel, ohne die Öffentlichkeit ein­er par­la­men­tarischen Debat­te und eine hin­re­ichende Infor­ma­tion der Mit­glieder des Deutschen Bun­destages den als notwendig erkan­nten poli­tis­chen Kom­pro­miss erst im Ver­mit­tlungsauss­chuss her­beizuführen. Ein für die einzel­nen Abge­ord­neten und für die Öffentlichkeit erkennbar­er, hin­re­ichend konkreter Hin­weis darauf, dass unmit­tel­bar durch das Haushalts­be­gleit­ge­setz 2004 der vorgeschla­gene Abbau von Steuervergün­s­ti­gun­gen vorgenom­men, also auch die Ermäßi­gung der Bier­s­teuer für kleinere Brauereien gekürzt und die Quote der steuer­lichen Abset­zbarkeit von Bewirtungsaufwen­dun­gen reduziert wer­den sollte, ergab sich wed­er aus dem Geset­zen­twurf der Bun­desregierung noch aus der Behand­lung des Koch/Stein­brück-Papiers in den Auss­chüssen oder im Plenum des Bun­destages. Die gle­ichzeit­ige Presse­berichter­stat­tung über das Koch/Stein­brück-Papi­er sowie dessen Ver­füg­barkeit im Inter­net sind dafür ohne Belang.

Das Koch/Stein­brück-Papi­er wurde auch nicht förm­lich als Bun­desratsini­tia­tive (Art. 76 Abs. 1 GG) in das Geset­zge­bungsver­fahren einge­bracht.

Die Ein­beziehung des Inhalts des Koch/Stein­brück-Papiers in den Beschlussvorschlag des Ver­mit­tlungsauss­chuss­es lässt sich nicht allein damit recht­fer­ti­gen, dass der Bun­desrat in seinem Anrufungs­begehren ver­langte, das Gesetz grundle­gend zu über­ar­beit­en und die Vorschläge der Min­is­ter­präsi­den­ten Koch und Stein­brück zum Abbau von Steuervergün­s­ti­gun­gen und Finanzhil­fen einzubeziehen. Hielte man den Ver­mit­tlungsauss­chuss allein auf­grund des weit gefassten Anrufungs­begehrens für berechtigt, die im Koch/Stein­brück-Papi­er vorgeschla­ge­nen Kürzun­gen von Steuervergün­s­ti­gun­gen in seinen Beschlussvorschlag einzubeziehen, so würde das vom Grundge­setz vorgegebene Rol­len­ver­hält­nis des Bun­destages und des Bun­desrates im Geset­zge­bungsver­fahren in sein Gegen­teil verkehrt: Die Anrufung käme dann ein­er Geset­zesini­tia­tive des Bun­desrates gle­ich, die nur auf dem ver­fas­sungsrechtlich vorgeschriebe­nen Weg zuläs­sig ist. Dem Bun­destag würde auf diese Weise eine Veto-Posi­tion zuge­ord­net, die ger­ade ein kennze­ich­nen­des Merk­mal der Stel­lung des Bun­desrates im Geset­zge­bungsver­fahren ist.

Der Man­gel im Geset­zge­bungsver­fahren berührt die Gültigkeit der zur Prü­fung vorgelegten Nor­men. Dabei kann die Frage, ob und in welchen Fällen die Evi­denz eines Fehlers Voraus­set­zung sein­er Rechts­fol­gen­er­he­blichkeit ist, auf sich beruhen. Daran, dass die Art und Weise der Ein­bringung des Koch/Stein­brück-Papiers in das par­la­men­tarische Ver­fahren des Deutschen Bun­destages und seine Behand­lung in dessen Auss­chüssen sowie im Plenum dem Ver­mit­tlungsauss­chuss nicht die Kom­pe­tenz eröffneten, die in Rede ste­hen­den Änderun­gen in den Ver­mit­tlungsvorschlag aufzunehmen, kon­nte kein vernün­ftiger Zweifel beste­hen. Für die an der Geset­zge­bung beteiligten Organe war im Jahr 2003 bei ver­ständi­ger Würdi­gung erkennbar, dass das Geset­zge­bungsver­fahren nicht den Vor­gaben des Grundge­set­zes entsprach. Die ver­fas­sungsrechtlichen Maßstäbe waren durch das BVer­fG, Urteil vom 07.12 19997 gek­lärt.

Materiell sind die zur Prü­fung vorgelegten Vorschriften allerd­ings mit der Ver­fas­sung vere­in­bar.

Unter dem Gesicht­spunkt der Ver­lässlichkeit der Finanz- und Haushalt­s­pla­nung für weit­ge­hend schon abgeschlossene Zeiträume hat das Bun­desver­fas­sungs­gericht lediglich die Unvere­in­barkeit der ange­grif­f­e­nen Nor­men mit dem Grundge­setz fest­gestellt. Sie bleiben für den Zeitraum bis zu ihrer – bere­its erfol­gten – Bestä­ti­gung beziehungsweise Neuregelung anwend­bar.

Nach den oben dargelegten Maßstäben ist auch § 54 Abs. 9 Satz 1 BVer­fGtG 1999 in der Fas­sung des Steuer­bere­ini­gungs­ge­set­zes 1999 nicht in formell ver­fas­sungsmäßiger Weise zus­tande gekom­men.

Der Ver­mit­tlungsauss­chuss hat eine Bes­tim­mung in seinen Eini­gungsvorschlag aufgenom­men, die den Rah­men des bish­eri­gen Geset­zge­bungsver­fahrens über­schre­it­et. Die zeitliche Anwen­dungsregel des § 54 Abs. 9 Satz 1 BVer­fGtG 1999 in der Fas­sung des Steuer­bere­ini­gungs­ge­set­zes 1999 war bis zu dem Geset­zes­beschluss des Bun­destags nicht Gegen­stand des Geset­zge­bungsver­fahrens. Ihr Nor­mge­halt ist dem Bun­destag nicht auf­grund der dort geführten Debat­te zurechen­bar. Der Geset­zen­twurf wurde zwar im Bun­destag auf Vorschlag des Finan­zauss­chuss­es um die Regelung von § 23 Abs. 2 Satz 5 BVer­fGtG 1999 ergänzt, durch den bes­timmte Über­nah­megewinne einem Steuer­satz von 45 % unter­wor­fen wer­den soll­ten. Damit sollte eine Her­ab­schleusung der Steuer­be­las­tung inner­halb eines Konz­erns auf den all­ge­meinen Steuer­satz von 40 % für Gewinne ein­er Kör­per­schaft nicht nur — wie bere­its seit dem 1.01.1999 — durch Gewin­nauss­chüt­tung, son­dern auch durch Umwand­lung ver­hin­dert wer­den. Der Geset­zge­ber wollte auf diese Weise eine Lücke schließen, die durch das Steuer­ent­las­tungs­ge­setz 1999/2000/2002 ent­standen war. Jedoch sah der Vorschlag des Finan­zauss­chuss­es eine Lück­en­schließung erst ab dem Ver­an­la­gungs­jahr 2000 vor, weil die Änderun­gen des Kör­per­schaft­s­teuerge­set­zes nach der in dem Geset­zen­twurf des Steuer­bere­ini­gungs­ge­set­zes 1999 vorge­se­henen Fas­sung von § 54 Abs. 1 BVer­fGtG 1999 erst­mals für den Ver­an­la­gungszeitraum 2000 gel­ten soll­ten. Das Vorziehen der Anwen­dung von § 23 Abs. 2 Satz 5 BVer­fGtG 1999 auf den 1.01.1999 ist erst vom Ver­mit­tlungsauss­chuss emp­fohlen wor­den. Die erst­ma­lige Anwen­dung von § 23 Abs. 2 Satz 5 BVer­fGtG 1999 bere­its ab dem Ver­an­la­gungszeitraum 1999 war dem Vorschlag des Finan­zauss­chuss­es auch nicht inhärent. Die geset­zge­berischen Erwä­gun­gen dazu, dass über­haupt eine Lück­en­schließung erfol­gen soll, tra­gen nicht ohne weit­eres auch eine rück­wirk­ende Schließung.

Unab­hängig davon ist die zur Prü­fung vorgelegte Vorschrift auch deshalb nicht in formell ver­fas­sungsmäßiger Weise zus­tande gekom­men, weil der Ver­mit­tlungsauss­chuss den ihm durch das Anrufungs­begehren eingeräumten Spiel­raum über­schrit­ten hat. Der Bun­desrat hat den Ver­mit­tlungsauss­chuss lediglich zu Art. 1 Nr. 6, 10, 15a und 30 Buch­stabe f StBere­inG 1999 angerufen. Diese Bes­tim­mungen regeln ver­schiedene Änderun­gen des Einkom­men­steuerge­set­zes, die sich aus­nahm­s­los zur Besteuerung der Erträge aus Kap­i­tallebensver­sicherun­gen ver­hal­ten. Auch aus der Begrün­dung des Anrufungs­begehrens ergibt sich eine Mei­n­ungsver­schieden­heit zwis­chen dem Bun­destag und dem Bun­desrat nur im Hin­blick auf die Frage, ob die Erträge von Kap­i­tallebensver­sicherun­gen besteuert wer­den sollen. Durch das auf einzelne Bes­tim­mungen beschränk­te und auf eine konkrete Fragestel­lung gerichtete Anrufungs­begehren war der Ver­mit­tlungsauss­chuss beauf­tragt, in der Frage der Ein­führung ein­er Besteuerung von Erträ­gen aus Kap­i­tallebensver­sicherun­gen zwis­chen dem Bun­destag und dem Bun­desrat zu ver­mit­teln. Für die Regelung des zeitlichen Anwen­dungs­bere­ichs der Besteuerung bes­timmter Über­nah­megewinne im Kör­per­schaft­s­teuerge­setz fehlte ihm dage­gen die Kom­pe­tenz. Diese lag außer­halb der beste­hen­den Mei­n­ungsver­schieden­heit­en zwis­chen dem Bun­destag und dem Bun­desrat, zu deren Aus­gle­ich der Ver­mit­tlungsauss­chuss berufen ist.

Mit dem Vorschlag, in § 54 Abs. 9 Satz 1 BVer­fGtG 1999 die rück­wirk­ende Anwen­dung von § 23 Abs. 2 Satz 5 BVer­fGtG 1999 ab dem Ver­an­la­gungs­jahr 1999 vorzuse­hen, hat der Ver­mit­tlungsauss­chuss nicht lediglich eine offen­sichtliche Unrichtigkeit kor­rigiert. Auch unter Berück­sich­ti­gung des Sinnzusam­men­hangs und der Mate­ri­alien des Geset­zes ist nicht ein­deutig erkennbar, dass der Bun­destag eine rück­wirk­ende Lück­en­schließung beab­sichtigte. Mit der Bes­tim­mung der rück­wirk­enden Anwen­dung von § 23 Abs. 2 Satz 5 BVer­fGtG 1999 wird der rechtlich erhe­bliche Gehalt der Norm verän­dert. Deshalb han­delt es sich nicht um eine Unrichtigkeit, die der Ver­mit­tlungsauss­chuss hätte kor­rigieren dür­fen. Dies gilt selb­st dann, wenn der Bun­destag die Regelungs­bedürftigkeit des rück­wirk­enden Inkraft­tretens zur voll­ständi­gen Lück­en­schließung überse­hen haben sollte.

Der Man­gel im Geset­zge­bungsver­fahren berührt die Gültigkeit der zur Prü­fung vorgelegten Norm. Dabei kann die Frage, ob und in welchen Fällen die Evi­denz eines Fehlers Voraus­set­zung sein­er Rechts­fol­gen­er­he­blichkeit ist, auch in diesem Fall auf sich beruhen. Für die an der Geset­zge­bung beteiligten Organe war bei ver­ständi­ger Würdi­gung erkennbar, dass das Ver­fahren der Ein­fü­gung des § 54 Abs. 9 Satz 1 BVer­fGtG 1999 durch das Steuer­bere­ini­gungs­ge­setz 1999 nicht den Vor­gaben des Grundge­set­zes entsprach. Im Hin­blick auf die Bedeu­tung der Reich­weite des Anrufungs­begehrens war die Ver­fas­sungsrecht­slage bere­its vor dem Urteil des Bun­desver­fas­sungs­gerichts vom 07.12 19998 gek­lärt. Im Übri­gen hätte der Ver­mit­tlungsauss­chuss eben­so wie Bun­destag und Bun­desrat auch die Maß­gaben dieses Urteils bei ihren erst nach der Verkün­dung des Urteils gefassten Beschlüssen berück­sichti­gen kön­nen und müssen.

Der Ver­stoß gegen Art.20 Abs. 2, Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 42 Abs. 1 Satz 1 und Art. 76 Abs. 1 GG führt zur Nichtigkeit von § 54 Abs. 9 Satz 1 BVer­fGtG 1999 in der Fas­sung des Steuer­bere­ini­gungs­ge­set­zes 1999. Es beste­hen keine zwin­gen­den oder auch nur über­wiegen­den Gründe dafür; vom geset­zlichen Regelfall des § 78 Satz 1 BVer­fGG abzuwe­ichen und von ein­er Nichtigerk­lärung abzuse­hen. Dass im Inter­esse ver­lässlich­er Finanz- und Haushalt­s­pla­nung oder eines gle­ich­mäßi­gen Ver­wal­tungsvol­lzugs für Zeiträume ein­er weit­ge­hend abgeschlosse­nen Ver­an­la­gung von ein­er Nichtigerk­lärung abge­se­hen wer­den müsste, ist angesichts des kurzen Zeitraums, für den sich die Nichtigerk­lärung auswirkt, nicht ersichtlich.

Bun­desver­fas­sungs­gericht, Beschlüsse vom 11. Dezem­ber 2018 — und vom 15. Jan­u­ar 2019 — 2 BvL 4/112 BvL 4/132 BvL 5/11 2 BvL 1/09

  1. 2 BvL 1/09 []
  2. StBere­inG 1999 []
  3. BVer­fG — 2 BvL 1/09 []
  4. BVer­fG — 2 BvL 4/11 und 2 BvL 5/11 []
  5. BVer­fG — 2 BvL 4/13 []
  6. ver­gle­iche dazu BVer­fGE 125, 104, 124 []
  7. BVer­fGE 101, 297 []
  8. BVer­fGE 101, 297 []